官场文化与潜规则-第116章
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乡情规则：思乡恋土是中国人固有的传统，利用这种乡情则是“驻京办”工作人员的“必修课”。
人际规则：有人把“驻京办”形容为“第二行政中心”，办事处主任则是这里的最高长官。他每天的任务就是发现新的“朋友”，然后又通过这些“朋友”介绍另一帮“朋友”，逐渐形成和扩张自己的势力交际圈。
服务规则：“事事以领导满意为宗旨，事事以招商引资为取舍，事事以项目服务为目标”是“驻京办”的工作箴言。但这种“事事以领导满意为宗旨”的办事方针，又使“驻京办”偏离了为公共服务的职业功能。
情报规则：“驻京办”还充当了秘而不宣的情报中心功能，地方官员想利用“驻京办”寻找政治靠山，谋求升官晋级、发财的机会，所以只要有风吹草动，立即相互串通，花钱买路。
产业规则：“驻京办”的存在形成了衣、食、住、行、玩等组成的产业链条。北京有一部分经济是通过政治资源驱动的，“驻京办”便是其中的一种体现形式。如果这些“驻京办”消失的话，肯定会对北京的经济带来消极的影响。
招商规则：除了争取中央相关部门的资金外，“驻京办”最重要的工作任务就是招商引资了。
洗钱规则：“驻京办”不仅仅限于行政机关，还有不少公司为了拓展业务，也在北京开办了不少驻京机构。这些机构为赌博等犯罪活动组织客源、清洗“黑钱”，构筑非法装甲流通渠道。
我们不能单纯地把“驻京办”定义为“腐败”的“摇篮”或者“温床”。在我们现实的大环境中，“腐败”行为无处不在，“驻京办”的职能异化，形成腐败链条的最大原因是，管理与监督失去控制。
“驻京办”与有关部委的“跑‘步’‘钱’进”的关系，简言之就是行贿与受贿的关系。在行贿与受贿这对矛盾当中，受贿一方永远都占据着主导地位，永远都是矛盾的主要方面，在权力远没退出市场的社会转型期，一些部门官员利用手中的权力，可以选择性地决定把项目、批文等稀有资源给“跑‘步’‘钱’进”力度大的地方。只要地方向中央“跑‘步’‘钱’进”的空间一天不缩小，地方官员上北京“考察工作”的冲动一天不竭制，“驻京办”官员腐败的故事就一天不会绝迹。
一场针对各级地方政府驻京办事处的整肃风暴正在酝酿中。驻京办事处面临整顿命运，因为两个原因：一是纪检审计部门确信，驻京办事处成为腐败高发区；二是在国家审计署的审计报告中，驻京办事处因为“跑部钱进”而被点名，其间自然有腐败情节，并扰乱了财政秩序。
因而，驻京办确实需要整顿。但是，仅仅依靠行政命令简单取缔，显然不能解决根本问题。因为，目前的中央——地方关系框架内，地方政府和企业具有设立驻京办的强烈冲动，即使行政取缔这些驻京办，它们也会以其他方式变相存在。
推动地方政府和企业设立驻京办的原因很简单：中央政府相关部门掌握着地方政府所需要的资源，也掌握着地方政府无法躲避的审批权。
巨大的、可以自由支配的财源，对地方政府有巨大吸引力。另一方面，这些转移支付资金的分配却带有相当大的任意性。目前一个十分奇怪的现象是，尽管中央财政转移支付规模相当庞大，却没有一部关于转移支付的权威性法律，各地应该得到多少中央转移支付，缺乏明确的核算办法，相关中央政府部门的官员则拥有相当大的自由裁量权。由此自然催生了“跑部钱进”现象。
经济体制改革出现了某种停滞，政府在某些方面强化了对经济的管制。尤其是近年来，面对地方政府推动下形成的投资热，中央政府大量使用行政、土地、环保等手段进行宏观调控，最为显著的是强化国家发改委审批项目的权力。在这种情况下，热衷投资的地方政府和企业自然也到北京为本地的投资项目进行公关，或者为那些被突然宣布为违规的投资项目进行疏通。
总之，各地政府和企业设立驻京办，乃是因为在北京、在那些权力部门，可以通过公关活动得到资源或许可。中央政府的资源配置权力过大是导致各级驻京办激增和腐败问题层出不穷的原因。仅仅对驻京办动刀并不能解决根本问题。至于地方政府官员在驻京办的腐败，不过是地方政府官员权力不受约束、地方财政制度不健全的情况下产生的一个附带后果。
“驻京办”变”蛀京办”
每年3月，是各地“驻京办”最繁忙的月份。因为“两会”召开，各地高官浩浩荡荡进京，“驻京办”人员忙于迎来送往。在此前后，他们还忙着给上级部门和横向关系户拜年送礼。
对前来京城的家乡官员或官员家属的迎来送往，是“驻京办”主任最耗时、最无奈的任务。那些官员或官员家属来到“驻京办”，如同当年皇上到了行宫，“驻京办”需要绞尽脑汁，提供全天候服务，管吃管住管玩，用公款支付所有开销，完全不受约束。
“驻京办”财源充足，并成了“美食中心”。北京人可以如数家珍：云南驻京办的云腾宾馆，山珍野味鲜美；贵州驻京办的贵州大厦，小吃绝对值；七省大院内的福建驻京办，佛跳墙最地道；山西驻京办的三晋宾馆，有最本色的山西面食；新疆驻京办的新疆饭店，大盘鸡、羊肉串、葡萄乾炖羊排，无不道地。
许多地方官员利用“驻京办”，为自己寻找发财晋级升官的捷径。为了在北京和中央发掘政治靠山，他们不惜花钱买路。“驻京办”除了为家乡官员找出路，还要为地方跑项目、拉经费，所谓”跑步钱进”。
一位“驻京办”的话具有代表性：“我的工作，就是将礼品不露痕迹地送到领导手中。所谓公关，就是对部委司局长领导人的喜好了若指掌，陪他们打牌、旅游、喝酒，或买字画、古玩。礼物太贵会给人家添麻烦，也不能太便宜，关键是投其所好。我的工作箴言是：事事以领导满意为宗旨，事事以招商引资为取舍，事事以专案服务为目标。”
地方政府还有另外一招：选择农村青年女子，作保姆培训，送到北京，再由“驻京办”送到中央和部委高官家中当保姆，联络感情，取得信任，打探消息。在关键时刻，这些保姆向这些高官倾诉家乡需要报批的专案，令高官为乡情而动心。
渐渐地，“驻京办”职能异化，变成“蛀京办”。“跑部钱进”，必然与腐败挂鈎。“驻京办”成为腐败高发区。各种大案要案“驻京办”往往脱不了干系。河北省国税局长李真案中，该省“驻京办”主任王福友因贪污被判无期徒刑；广西自治区主席成克杰案中，该区“驻京办”副主任李一洪因贿赂罪被查办；沈阳慕绥新、马向东案中，该市“驻京办”主任崔力因贪污索贿被惩处；大庆市国税局长那凤岐受贿案中，该市“驻京办”副主任李洪波被查处；其他被查办的，还包括广州市“驻京办”副主任詹敏、江苏省“驻京办”主任吴廷祥等。
包括省、市、县、各种协会、企业和大学等设在北京的“驻京办”或联络处，至少10；000多家。实际上，对“驻京办”的管理与监督失控，成了三不管地带：别人管不着，地方没法管，北京管不了。
驻京办现象与中央地方关系剖析
要理顺中央与地方的关系，实现“公共服务均等化”不是一件容易的事。理论上要说清楚已不易，现实问题解决起来更难。我们现在就面对着一个难解的现实问题——“地方政府驻京办”“跑部钱进”的问题。这个问题直接威胁着基本公共服务的均等化。因为，这种现象的实质是“个别服务”，而不是“公共服务”；是“特殊化”，而不是“均等化”。 这种现象还有愈演愈烈的趋势。
今年初，中纪委书记吴官正在中纪委第六次全会的报告中，三次点到了地方政府驻京办的腐败问题。随后，国务院机关事务管理局召开廉政工作会议，各省区市驻京办负责人参加。会议决定，由中纪委负责调研驻京办，由国管局提出整改方案。因为驻京办确有各种利益交织所形成的腐败问题。但时至今日，尚未见到整改动静。从反腐倡廉的角度提出这个问题，是一个信号，是一个改革的切入点。通过调研，逐步深入剖析这一现象，似乎也应从中央与地方的关系上，从体制、机制上分析其深层次原因，否则是难以根治的。即使统统取消了，还会以别的形式出现。
一、地方政府为什么要设驻京办？多半是为了疏通关系，跑项目，要经费，即“跑部钱进”。驻京办始于上世纪50年代初，那时是计划经济，不跑不行的。但真正兴起是90年代。1991年，北京已有186个市级以上的驻京办，1994年以后以惊人的速度增长。据不完全统计，现在的北京城，除52家副省级以上的驻京办之外，还有520家市级驻京办，5000余家县级驻京办。如果加上各级（主要是省）政府部门设的联络处（或办事处）、各种协会、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。最近还了解到，不仅国有企业在京设立驻京办或联络处，一些大的民营企业也在京派驻了联络人员。这种增长速度，正好契合了中央与地方分权的历史演变，尤其是以1994年中央与地方分税制改革之后更为突出，最近几年，随着两次大的宏观调控，这些驻京办还有增加的趋势。这林林总总的驻京办干什么事呢？
第一，与国务院相关部委疏通关系，跑项目审批，要各种经费，特别是专项专门经费和某些财政转移支付。其次，接待当地来京办事的头头脑脑及其家属。第三，负责承接遣返各地来京上访人员，这项工作也需要同北京有关部门搞好关系，否则，把上访人员报多了，有损地方声誉。总之，驻京办很忙，忙于拉关系，请客送礼，尤其是几个传统节假日之前更加繁忙。君不见，节前几天，北京街头外地牌照的小汽车，拉着沉甸甸的土特产奔走于大街小巷、机关宿舍。北京各类高档饭店尽管价格奇高，还是应接不暇，其原因多为各驻京办为本地来京官员设宴招待中央政府部门官员。种种现象似乎说明，各地驻京办成了拉拢腐蚀中央政府机关的“据点”。
二、如果仅仅看到这种表面现象就认定各地方政府驻京办在搞腐败，从而打他们的屁股，有失公道。当然，他们中的贪污腐化分子该打该抓，但作为驻京办这个机构，他们也有自己的苦衷。第一，他们是奉命派驻，要完成派出机构的任务，不跑不行，不送不行，不请客不行；第二，他们在与国务院有关部门打交道时，要处处陪小心，不能得罪人，对本地来的头头脑脑也得尽心侍候。他们离妻别子，日夜奔忙，十分辛苦。因此，仅仅整治驻京办，只能治标，不能治根。根在哪里呢？我认为，根子在于政府转变职能严重滞后，权力过分集中于中央政府部门。
因此，解决驻京办现象的治本之策，在于理顺中央与地方的关系，在于政府特别是中央政府要加快转变职能，实现从建设型政府到公共服务型政府的转型。
1。要认真解决地方财力不足的问题。1994年税制改革是应当充分肯定的。短短几年，中央集中了54。5％的财力，总体上是有利的，同时，调动了地方积极性。然而，由于财权上收，事权下放，地方上办各种事业不能没有钱。增加地方财力的办法是招商引资，上项目，增加税源。许多项目的审批权在中央政府部门，不跑不行；遇上宏观调控中的行政手段，就更要跑关系，要跑关系，就得仰仗或依靠驻京办了。
2。要改变中央部门配置资源的权力太大的问题。几次宏观调控，尽管是打的“组合拳”，综合运用了行政的、法律的、经济的手段，但起主导作用的还是行政手段。国务院某些权力部门在宏观调控中沿袭计划经济时代的做法，看上去很奏效，但实际上按下葫芦起来瓢。更有甚者，在运用行政手段的过程中强化了部门权力，扩大了部门权力，有些部门甚至成了利益主体，权力部门化了，权力利益化了。这几年，尽管国务院要求各部门减少审批手续，把一些不必审批的项目改为审核、备案制，但实际上，除那些无关紧要、早就过时的审批项目被废除了之外，那些“含金量”高的并没有废除。不仅如此，有关部门还借宏观调控，新立了不少审批项目。在这种情况下，地方政府不跑部就办不成事。
3。预算不透明，加上软约束，给中央一些政府部门留有相当大的自由裁量度。中央政府的预算不透明，很笼统，许多规定十分原则，如何掌握，全在执行者的理解，人为因素很大，伸缩性很大。特别是各项专项转移支付，大多在各部委手里。我国的财政预算，尽管在每年的全国人大会上都要讨论通过，但是这个预算的编制是靠政府有关部门根据历年的经验确定的，部门色彩很浓，专业术语很多。全国人大代表或者人大常委们，能看得懂的没有几个人。事关全国财政支出这样的大事，形式上经过了人大，实际上缺少严肃的、民主的讨论。这样的预算不能算是真正透明的。既然不透明，一般人又看不懂，那就只能任由政府部门的人说了算。在这种情况下，地方政府要钱要项目，不往中央政府部门跑，行吗？
4。办事讲人情。中央政府部门不是抽象的部门，是由具体人组成的。只要是人，就难免有人性的弱点，难免有“经济人”的自私的一面。当然，我们相信多数人是经得起各种诱惑的，但也保不住有软弱的时候。加上这些年来关系学盛行，一些人在官场实行市场原则，投桃报李，互相利用，损公肥私。试想，如果各地方政府驻京办“跑部钱进”都办不成事，还有那么多驻京办纷纷进驻北京吗？总是因为办成事了，大家才趋之若鹜的。
贵必有王气，富必有福气。在中国官场上，二者可以兼得的只有驻京办主任了。因为驻京办主任既贵为官员，又象个商人，可以广交权贵，当然福气多多了。
要想在政治上有大发展，必须有重量级的人物赏识。驻京办主任可以利用这个平台，为自己在政治上有更大发展寻找机会。
政治在中国是最大的国情，当官要讲政治，做生意更要讲政治，否则你的企业无法立足。
第二十章 党与政府
20。1关于党政关系
在中国，大家都知道，在一个地方负全面领导责任的是党委，尽管党委有领导一切的权力，亲自指挥政府部门总是不大方便，也不符合现在的形势。这就需要一个机构，将党委和政府统一起来。成立一个“领导小组”，既从形式上协调了两大部门的关系，又使党委的意志和作用得到充分地体现和发挥，岂不两全其美？再说，地方上还有人大、政府、政协、纪委等机关，党委要领导这些机关围绕中心任务开展工作，也需要成立一个机构，吸收方方面面的人员参加，以便于协调和统一思想及行动。
“领导小组”产生和泛滥的原因，有些是迫于无奈，不得不搞；但根本的原因是我们国家现在的领导制度，是这种领导制度产生了对“领导小组”的需要和使他泛滥的土壤。大家都清楚，建国以来我们在领导制度方面一直实行的是一元化的领导方式，以党代政、党政不分是其主要表现形式。改革开放以来，虽然有了不少改进，但党政不分的问题没有得到根本的改变。一项工作，往往是政府抓，党委也抓，而且常常是党委牵头抓。因为党委要对一个地方的建设负全部责任，不抓不行。既然党委和政府的主要任务是一样的，而且又不能互相倒替，那就只有成立一个“领导小组”。
改革开放以前的年代，“领导小组”这种形式是很少用的，因为那时是一元化领导最强盛的时期，实行的是以党代政、党政不分的方式。改革开放以来，“领导小组”就逐渐多起来了，这与机构庞大固然有关，但更主要的是法制逐步健全，政府职能相对完善，以党代政的做法行不通了，党委要加强对某些工作的领导，就只能采取“领导小组”这种协调性的形式了。“领导小组”的泛滥不是好事，毕竟国家机关达到各司其职、各负其责才是社会进步的表现。
苏联垮台给我们最重要的教训是以党代政的弊端。党是一个简单的社会动员机构，是个权力必须集中的政治组织；权力不集中，党就分裂，就不可能有统一的意志和连贯的路线方针。问题不在于党本身的权力多么集中，不在于党内缺乏民主，问题出在以党代政。由于党的本质要求权力集中，以党代政的时间长了，绝对权力在手，党的干部必然懈怠，滋生当官作老爷的作风。执政党长期执政的前提是不能以党代政。与政党的简单结构不同，现代政府机构讲究分权制衡、司法独立、行政中立，所以政府结构是法治结构。现代社会管理要求复杂的、法治结构下的政府机构来公平地处理日常事物，执政党的任务是把握国家的政治方向。
解决党政不分、以党代政问题要抓主要矛盾。现在的主要矛盾是，党委组织部门管理一切干部的方式已经落伍，难以制止腐败，从而对党的声望构成了严重威胁。在经济建设时代，绝大多数干部应当是专业化的、非政治化的，党委组织部门能做政审，却很难做干部专业水平和表现的评定。大量干部的升迁奖惩取决于非专业的党的组织部门，不仅难以保证评定标准的公平透明，也不鼓励专业精神。最终，政审成为走过场。人事权集中于书记一个人，一旦腐败，必然是结党营私。
20。2 关于政府权力问题
党政党政。两人执政；各有一半，不能全占；男强女弱，逞能惹祸；适当回避，保存实力；年老让少，福星高照；一唱一和，班子楷模。
在官场上，党的一把手才是真正的一把手，政府的一把手实际上是二把手。
政府是权力部门，
权力部门违法，造成的后果更为严重。为
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