唐冢-第2章
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论文原名《论中国古代行政权力的分配》，一直对这个名字不甚满意，然而身为法科学生，写出的论文又太像历史系的，老师那里无法过关，为此只好改成这个名字，如今既已毕业，自然要顺着自己的心意来了！哈哈~
引言
在改革越来越深入的今天，中国的经济发展已经取得了举世瞩目的成就，政治体制的改革也就提上了日程。有识之士们纷纷在思考这个国家应该走向何方，“民主”这个词被越来越多的人提及，该如何去建设具有中国特色的社会主义民主制度，这是国家和个人都应该考虑的话题。
我觉得一个国家的制度的设立不能离开这个国家的历史，政治制度也是社会文化的一部分，那些传承上千年的传统根深蒂固于我们的思想中，这些对于体制的设立毫无疑问将会产生重大的影响。我们现在所进行的改革更加不能忽视这些传统。研究这个课题，探讨宗法制与郡县制治理下长达数千年的中国历史将会给我们带来一些启迪和思考。
一、行政和行政权
（一）现代行政的定义
“行政”一词的英文是administration；源于拉丁文administrare；指“治理、管理和执行事务”；通常指政务的管理和领导。＇1＇一般来说，行政可以概括为两方面：国家的行政和社会组织、私人企业的行政。
（二）中国古代行政的定义
行政在中国古代则主要指执掌国家政权，管理国家事务。
《孟子梁惠王上》：“为民父母，行政，不免於率兽而食人，恶在其为民父母也？”《史记殷本纪》：“帝太甲既立三年，不明，暴虐，不遵汤法，乱德，於是伊尹放之於桐宫。三年，伊尹摄行政当国，以朝诸侯。”《史记周本纪》：“召公、周公二相行政，号曰‘共和’。”＇2＇
简而言之，行政二字在中国古代主要的适用群体就是君主和官员，谓之“肉食者谋之”，而与之相对的行政权力自然也就由他们掌握，但又不仅仅如此。
（三）古代行政和现代行政的差别及研究古代行政的意义
现代行政概念的外延越来越宽泛，不仅包含国家和政府管理社会公共生活的行为，还将社会组织和私人企业对于成员和员工管理纳入其中。
而中国古代的行政专指官吏和君主们对于国家的统治和管理，其外延十分狭窄，内容相对单一。
研究古代行政，了解古代行政权力是通过何种组织何种制度进行分配的，对于我们现在要进行的改革是十分有借鉴意义的。
一个国家制度的设立不能离开这个国家的历史，政治制度也是社会文化的一部分，那些传承上千年的传统根深蒂固于我们的思想中，这些传统都会形成我们将要进行的改革的阻力，但同时也有可能给我们的改革提供良好的设想。建设具有中国特色的社会主义民主制度是离不开这些古老中国的传统行政制度的。＇3＇
二、行政权力在各朝代不同政治体制下的分配
（一）先秦时期的宗法制和分封制
中国古代的这一时期指的是自远古人类产生到秦朝建立的这一段时间，主要包括原始部落时期和夏商周三朝。
原始部落时期的社会组织是以亲族之间的血缘关系来划分的，社会人口很少，经济生活上的资源分配采用的是平均分配的方法。对社会的控制则依靠传统习俗和首领的威信来维系，而无习惯法和政府权力的作用。在典型的原始社会里，年龄与性别相同的人具有同等社会地位。如有产生争执的话就会按照传统的准则进行调停，人们普遍都会遵守这些准则。
原始部落时期的行政权主要指对财产的分配，对日常事务的处理，对矛盾纠纷的解决以及祭祀战争的决定权，各种权力之间的界限模糊，主要经由集体讨论后上交首领决定。最高的决策者与群众之间不存在距离，行政权可以说是由群众与决策者之间共享。＇4＇
产生这种情况的原因是由于原始社会时期的人类生产力水平低下，生产资料都是公有制的，必须集合全族的人力才能生存下去。且活动范围或者说是疆域狭小，首领可以清楚地知道自己的“一亩三分地”里发生了什么，整个社会的政治结构只有两层即首领和民众。
而随着生产力的发展，剩余产品的出现，贫富差距和等级也随之出现。原始社会开始解体，阶级社会随之产生。原始社会之后的夏商周三朝，社会结构更加复杂，疆域拓展，人口增加，统治模式开始变化，君与民之间，“臣”开始出现并逐渐兴起。＇5＇
但是三代时期的臣子又不能算是真正意义上的臣子，夏商周三朝政治统治的方式主要是通过宗族来进行的，也即君王便是整个国家内地位最高的宗族—王族的家长，整个国家的统治阶层便是由王族以及各个诸侯所在的宗族组成的，余下的平民和奴隶组成了被统治阶层。这一特征可以看成是原始社会部落时期的延续，王族是实力最强的一个部落，诸侯其次。但又和部落联盟不同的是，各宗族之间，也即王族和诸侯之间存在着明确的等级区分，明示着上下尊卑。＇6＇
很显然三代的行政权力由王族和诸侯们共享。但是由于疆域的拓展，甚至于区区一个诸侯国的领域也远远大于部落时期的一个部落联盟。＇7＇此时的诸侯们，自然不可能再去像原始社会的部落首领们一样“事必躬亲”，于是便只能选择可靠地人替他们管理疆域上的大小事务，这一类人便是“臣子”。当然，此时的“臣子”们还只能算是各诸侯的“家奴”，事实上最初的“臣子”相当一部分都是诸侯本宗族内的，和诸侯具有血缘关系的亲人，这样一群人自然也就只对本诸侯本宗族效忠，然后在名义上接受君王的统治，和其他诸侯的臣子们互不统属，地位是一样的。
从此，统治模式便由原始社会的首领、民众两层转变为君、臣、民三层，“臣子”这一举足轻重的阶层从此登上历史舞台。
宗法制的基础是血缘关系、准则是大宗和小宗之间的区分、内核是父系家长制、并且严格遵从尊卑长幼之间的关系。殷商时期，宗法制已经开始形成一些雏形，这是因为统治阶级需要用之来巩固奴隶制度，而从原始社会的父权家长制度变化而来的以家族为中心的政治权力和家族权力紧密联合的政治制度—宗法制的确立却要等到西周这个统一的奴隶制王朝正式确立的时候。
而分封制便是在宗族这一社会统治的基础组织长期事实的存在的基础上，君王为了获取诸侯们对其最高统治地位的拥护而不得不做出的一种妥协与交换。即君王将土地分封给诸侯，而这些土地很有可能早已长期处于诸侯所在宗族的治理下，换取他们在名义上接受君王统治，并约定向君王朝贡和共同出兵作战等义务。
正是由于宗法制和分封制的存在，三代时期的行政权力便由君王所在的王族和诸侯们的宗族在各自的封地上分别行使着。
分封制的实质其实就是奴隶主专制制度下的分权制度，这种制度下的诸侯们在自己的封地上享有绝对的权力，更可怕的是这种权力又是世袭的，绝对的权力加上世袭的统治，各诸侯国内必然会形成各自为政的局面。加上小农经济的社会中，土地是最主要的生产资料，诸侯们的财富主要来源于土地和在土地上耕作的农民，于是乎，源于对财富积累的原始欲望，诸侯们必然会想方设法的获取更多的土地和人口。而更多的人口增加也必然要求更多的土地，在生产力水平没有大幅提高的情况下，人类所能开发的土地资源是有限的。当诸侯们不断地开发新的土地时，原来存在于各诸侯国之间的无人地带逐渐消失，各诸侯国的领地逐渐接壤，于是乎，摩擦和冲突也就随之而来。对于人口和土地的渴望促使着诸侯们不断的发动对外战争，长达五百多年的春秋战国时期由此开始。
（二）秦汉时期的郡县制和三公九卿制
“春秋无义战”，长期的战乱使广大民众痛苦不堪，无不盼望过上安定和平的日子，于是，以结束战乱、保障太平，用统一取代割据的社会需要便随之产生了。
当时的秦国经商鞅变法之后，拥有最先进的政治制度，最强盛的军队，最主要的是新兴封建地主阶级在变法中得以壮大，他们迫切期望能够发动对外战争去掠夺更多的土地，而旧有的奴隶主贵族们也希望在对外战争中获取军功来巩固自身地位。统治阶层渴望将统治权由秦国一地延伸到全国，中下层民众渴望获取军功来提高社会地位。正所谓“上下同欲者胜”，最终在秦王嬴政领导下扫灭六国，建立起中国历史上第一个专制主义中央集权的封建王朝。
随后，秦始皇以超常的政治智慧，大胆突破“周公之礼”的执政理念，在地方上废除分封制、实行郡县制，在中央则推行三公九卿制，用以掌管国家权力。而“汉承秦制”，大汉王朝大体上沿袭了秦的政治体制。行政权力借由这两种政治体制来行使。
郡县制，指在中央实行集权的体制下，郡、县二级政权的地方行政制度的总称。春秋时一些诸侯为了加强管理而置县，直接任命一些不得世袭的官员为地方官，郡县制使分散的权力层层集归于中央，防止因分封而导致分裂。到战国时期，这种制度逐渐被各强国采用。郡县制最早起源于楚国，但是直到秦朝才开始在全国境内推行郡县制。＇8＇
秦代全国的郡共有三十六个，后来又增加到四十八个，且有一千个左右个县，平均下来每一个郡就要管理约二十多个县。中央只负责管理四十八个郡，再由郡来管理下属的县，政府的管理链条不长，中央对郡、郡对县都可以进行有效管理，哪怕是在信息传递不畅、交通不便的古代，也能清楚明确的传达中央的政令，行政效率空前提高。中央下达行政命令到郡一级，郡再下达到县，由中央来总揽全局行使决策权，地方郡县上官员则负责具体去执行。＇9＇
而中央的行政权力则掌握在皇帝和三公九卿手中，秦、汉两朝都是大一统的王朝，其疆域比之夏商周三朝要大许多，除了用郡县制划分地域，在地方上分担行政权力外，在中央显而易见光靠皇帝一人是无论如何也不可能治理偌大的国家的。于是，秦、汉两朝在中央设立三公九卿制度。
丞相、太尉、御史大夫合称“三公”，最高行政长官是丞相，由其辅助皇帝处理政务，同时管理文武百官。最高军政长官为太尉，掌管全国军务，但其平时也没有军权，战时必须听从皇帝命令，且要有皇帝的符节才能调动军队，军权实际是掌握在皇帝手中。御史大夫的职责为监察百官，御史大夫之下尚设立有御史中丞，负责掌管文籍，同时监察中下级官吏；侍御史则负责文书往来；另有中央下派到地方负责监督地方郡守的御史为监察御史。＇10＇
九卿位于三公之下分别掌管具体的事务，分别是奉常掌礼仪；郎中掌宫门；卫尉掌宫门卫兵；太仆掌舆马；廷尉掌刑罚；典客掌民族事；宗正掌宗室事；内史掌钱谷；少府掌山泽之税。三公九卿各司其职共同掌握国家行政权力。＇11＇
郡县制与三公九卿制的出现，是统一王朝的必然选择。夏商周三朝时，行政权力掌握在分封制下的以血缘关系为纽带的宗族之间，诸侯国内的各官吏实则是本宗族内具有血缘关系的族人。决定你是否能为官的条件不是你的才华与能力而是你是否具有贵族血统，这一不公平的制度自然为广大知识分子所不满。废除分封制，设立通过选拨官吏来任命郡县长官的郡县制，拓宽了知识分子的仕途，自然也就能得到他们的拥戴。＇12＇
这两种制度打破了僵固的世袭制，使整个行政体系充满活力，大大提高了政府的行政效率。＇13＇
（三）从三省六部制、“二府”到内军机处
自秦汉以来，在地方上，郡县制为每一个大一统王朝维护政权统一的必然选择，虽然名称有州县、道县、路县、行省等改变，但都是效法于郡县制的。
而在中央，由于专制主义中央集权制度不断调整，不断地充实完备，外加封建王朝内部皇权与相权的不断冲突，这一时期的中央官制处于不断变化中，行政权力也在各个部门游走，但是又有一个共同点，便是具体的行政执行部门没有太大的改变，都沿袭着隋唐以来的三省六部制。
何为三省六部，三省为中央决策机构分为中书、门下、尚书三省，六部则分别指的是吏、户、礼、兵、刑、工六个具体的行政部门。＇14＇
自秦朝确立专制主义中央集权制度以来，加强中央权力强化皇权便成为每一位雄才伟略的帝王的心愿。汉武帝在位的时候为了加强中央集权，削弱丞相的权力，在身边的亲信官吏和侍从中挑选人组成新的决策机构—“中朝”，“中朝”的官吏均由皇帝直接进行任命，但是品级普遍较低，且不在朝堂上担任具体的行政职务。后来，“尚书”职能越来越重要，“尚书”原来只是少府的一名属官，负责帮助皇帝保管奏章。此时大臣们的奏疏是不可以直接献给皇帝的，必须先送达尚书署，成帝时，尚书署的长官一改原来任用宦官的传统，改任士子，后署又改为台，从此尚书台便成了皇帝的秘书处。后来直到曹魏的时候，尚书台彻底从少府中独立出来，成为朝廷最高的权力机关，最高行政权力此时便由丞相处转移到了尚书台。
后来为了牵制尚书令的权力，又设置了秘书令来负责起草皇帝的旨意，后来魏文帝改秘书变为中书，又设立了一个机构—中书监，长官为中书令，掌管机要后扩大为中书省。中书省的主要职责便是承皇帝的旨意来草拟诏书、传达皇帝的诏令，并且能够参与到国家立法中来。中书省渐渐参与到决策军国大事中，又可以对不妥的行政行为进行谏议，甚至于辩驳皇帝下达的旨意，能够取舍官吏的奏章，朝廷的权力中心便由尚书省转移到了中书省，中书令取代了尚书令成为宰相。
但是随着中书省的权柄日渐加重，唯恐对皇权造成冲击，从魏晋开始，皇帝逐渐让侍中参政，后来又正式设立一个门下省来牵制中书省的权力。侍中在汉代的时候只是一个替天子处理一些日常事务甚至生活琐事的小官，但因为亲近皇帝，无形中便成了亲信贵重的职位。西晋的时候，侍中在朝堂上已经有了显赫的地位，“备切问近对，拾遗补阙。”到东晋哀帝的时候，门下省正式成立。
后来杨坚以外戚身份篡权立隋朝，为了防止同样的命运在自己身上上演。隋文帝在魏晋三省六部的基础上正式设立三省长官共为宰相的制度，这种制度为后来的唐朝所沿袭。
纵观三省的起源，我们不难发现这其实就是皇帝和大臣们争夺行政权力的一场博弈。在秦汉的时候乃至更早的春秋战国时期，国君任命丞相称之为“拜相”，在丞相就职的时候皇帝是要向丞相行礼的，古时的丞相号为“调阴阳”、“掌百官”，是协助皇帝治理天下的，类似于一种合作关系，皇帝自然也就必须要保持表面的礼待。可是中央集权的统一封建王朝设立以后，为了维护世袭统治，历代君主都致力于加强皇权，必然的也就需要抑制相权，而方法又都惊人的相似。＇15＇
一个人在感觉到一件事情力不从心的时候，最容易找身边的倾诉。至高无上的皇帝也不例外，在和大臣关于行政权力的争夺中失势之后，便将目光放到了身边的人身上，可是皇宫中除了妃嫔宫女就只剩下了太监，显然不能让一群女人去朝堂上和大臣们斗，所以太监成了唯一的选择。这也是历代宦官擅权的根源。
从尚书署到中书监再到门下省，最开始的长官大多都是太监，几百年下来，皇帝不断地利用身旁的太监去分润大臣的权力，可是太监专政的固有缺陷让新设立的部门又一次次的被大臣们抢去。行政权力最终又都回到了臣子们的手中。
到了宋太祖的时候，鉴于唐末、五代藩镇割据、武将乱国的事实，在军事上用“杯酒释兵权”解除了许多大将的兵权，在政治上于三省之外设立“政事堂”，给大臣加“参知政事”头衔，使得他们能进入政事堂与宰相们共商政事，实际上就是在三省长官外再多加了几个丞相。再将五代时期的枢密使常态化，设立“枢密院”掌管军事“以文驭武”，至此，政事堂和枢密院并称“二府”执掌中央最高行政权力。
明朝罢丞相，置内阁。明初的时候沿袭元代政治制度是有丞相一职的，直到“胡惟庸案”后，朱元璋深恐宰相权力过大会对皇位造成冲击，便取消丞相一职。中书省的行政权力下放到六部，六部长官都为“尚书”，六部由皇帝一人直接领导。这套制度最初实施的不错，但是全国的政务*全部压在皇帝一人身上，年轻的时候还能坚持，待到朱元璋晚年时，老迈的身体再也无法承担繁重政务，只好挑选一些博学之士担任殿阁大学士作为皇帝身边的机要秘书和顾问。这个时候的大学士品级不高，而且只负责一些草拟诏书、提供质询等协助皇帝办公的事务，并没有多大的权力。成祖的时候，内阁大学士成为常设机构，仁宣之后，内阁大臣的权力越来越重，“虽无宰相之名，却有宰相之实”。＇16＇
皇权集中达到空前的时候是在清朝，清初沿袭明朝制度，同样设立内阁，但此时的内阁没有多少行政权力，仅仅为皇帝储备的顾问，只负责对政事提供意见，决定权则掌握在皇帝和由满清贵族组成的“议政王大臣会议”手中。雍正七年，设立军机处，起初只是为了在平叛战争中更加方便的调动军队、粮草设立的一个临时性机构，后来逐渐从军事扩展到所有政事。从此成了一个凌驾于内阁、议政王大臣会议之上的最高行政机构。
不同于内阁，军机处只是皇帝身边的一个临时性班子，从产生时起，皇帝就没有让它成为一个正式中央行政部门。军机处的存在与否，军机大臣的任命全部由皇帝一人决定，职位的不稳定性自然也就使得军机大臣为了维持手中权力，对皇帝的命令
